Przetargi na oprogramowanie: połowa z jedną ofertą, co trzecia umowa na rozwój z wolnej ręki

Przetarg publiczny to jedno z niewielu miejsc w Polsce, w których widać, co się dzieje, kiedy kilka firm wycenia ten sam opis systemu. Zamawiający musi opublikować, ile ofert dostał, jaka była najtańsza, jaka najdroższa i którą wybrał. Jeśli kupił z wolnej ręki, bez konkurencji, musi napisać dlaczego. W prywatnej firmie te same rzeczy dzieją się po cichu, w mailach.

Pobraliśmy więc wszystkie ogłoszenia o wyniku postępowania z Biuletynu Zamówień Publicznych, w których główny kod CPV dotyczy oprogramowania albo usług IT, od stycznia 2021 do września 2026. Wyszło 31 090 części zamówień. Analiza obejmuje pełne lata 2021–2025, czyli 26 011 części zamówień z 19 961 ogłoszeń od 3 782 zamawiających. Poniżej cztery rzeczy, które z tego wynikają dla każdego, kto kupuje system, także w prywatnej firmie, tabela województw i komplet danych do pobrania.

W skrócie

• Jedna oferta to norma, nie wyjątek. W latach 2021–2025 połowa części zamówień na oprogramowanie w BZP zakończonych umową w trybie konkurencyjnym dostała jedną ofertę (51,2%, 9 195 z 17 946), wobec 34,0% w pozostałych zamówieniach z BZP w 2025 roku (analiza SEVENEDGE).
• Najgorzej jest przy tworzeniu oprogramowania. Przy tworzeniu i wdrażaniu oprogramowania jedna oferta wpłynęła w 62,5% przypadków, przy utrzymaniu systemów w 61,4%, a w szpitalach, licząc wszystkie zakupy oprogramowania, w 73,9% (BZP 2021–2025, analiza SEVENEDGE).
• Ceny na ten sam opis rozjeżdżają się nawet dwukrotnie. W co trzecim przetargu na tworzenie oprogramowania z co najmniej dwiema ofertami najdroższa była co najmniej dwa razy droższa od najtańszej (34,0%, 136 z 400); przy licencjach zdarzało się to w 11,9% przypadków (BZP 2021–2025, analiza SEVENEDGE).
• Co trzecia umowa na rozwój systemu idzie z wolnej ręki. Z wolnej ręki zawarto 36,7% umów na rozwój i utrzymanie oprogramowania (1 551 z 4 230), a w gminach 55,7%, wobec 4,8% wszystkich umów w BZP w 2025 roku (analiza SEVENEDGE).
• Powodem są prawa do kodu. W 68,5% zamówień z wolnej ręki na rozwój i utrzymanie oprogramowania uzasadnienie mówi wprost o prawach autorskich, kodzie źródłowym, nadzorze autorskim albo o tym, że wykonawca jest producentem systemu (BZP 2021–2025, analiza SEVENEDGE).

Skąd te liczby

Biuletyn Zamówień Publicznych zbiera zamówienia krajowe, czyli od 130 tys. zł do progów unijnych, bo tak w Polsce ustawa dzieli rynek. Dla każdego ogłoszenia o wyniku postępowania czytamy pola, które wypełnia sam zamawiający: tryb, liczbę ofert, cenę najtańszej, najdroższej i wybranej oferty, podstawę unieważnienia, a przy wolnej ręce przesłankę z ustawy i jej uzasadnienie. Jednostką jest część zamówienia, bo tak samo liczy Urząd Zamówień Publicznych. Gmina, która kupuje w jednym postępowaniu pięć różnych programów, ma w ogłoszeniu pięć wyników, po jednym na część.

Do grupy „oprogramowanie” wchodzi część, której główny kod CPV należy do działu 48 (pakiety oprogramowania i systemy) albo 72 (usługi informatyczne). Kody można przejrzeć w wyszukiwarce kodów CPV. Dzielimy je na cztery grupy: licencje i gotowe oprogramowanie, tworzenie i wdrażanie oprogramowania, utrzymanie i serwis oraz pozostałe usługi IT. Pełna metodologia, z ograniczeniami, jest na końcu tekstu.

Punktem odniesienia jest reszta rynku. Tym samym parserem przeszliśmy przez wszystkie ogłoszenia o wyniku z co piątego dnia 2025 roku, czyli 58 651 ogłoszeń i 115 123 części zamówień. Wynik jest bliski liczbom Urzędu Zamówień Publicznych za 2024 rok: według sprawozdania Prezesa UZP, przytoczonego w odpowiedzi Ministerstwa Rozwoju i Technologii na interpelację nr 16348, w zamówieniach poniżej progów unijnych wpływało średnio 2,89 oferty, a ponad 64% zamówień dostało więcej niż jedną. W próbie z 2025 roku średnia wyszła 3,01, a więcej niż jedną ofertę dostało 65,6% części zamówień.

1. Połowa zamówień na oprogramowanie dostaje jedną ofertę

W latach 2021–2025 jedną ofertę dostało 51,2% części zamówień na oprogramowanie, które zakończyły się umową w trybie konkurencyjnym (9 195 z 17 946). Średnio wpływało 2,34 oferty. W pozostałych zamówieniach z BZP, w próbie z 2025 roku, jedna oferta wpłynęła w 34,0% przypadków (28 112 z 82 640).

To nie jest efekt tego, że oprogramowanie to częściej dostawy, a dostawy zawsze mają mniej ofert. Porównanie w tym samym roku i w tym samym rodzaju zamówienia daje to samo. W 2025 roku usługi IT dostały jedną ofertę w 56,6% przypadków (949 z 1 678), a pozostałe usługi w 35,1% (8 329 z 23 751). Dostawy oprogramowania dostały jedną ofertę w 49,3% przypadków, pozostałe dostawy w 42,1%.

Dwie zależności wychodzą bardzo wyraźnie. Pierwsza: im większy zakup, tym rzadziej jest wybór. Na rynku zamówień publicznych w Polsce, gdy wybrana oferta przekraczała pół miliona złotych, jedną ofertę dostało 70,4% części (1 519 z 2 157), a przy tworzeniu oprogramowania tej wielkości 75,6% (155 z 205). Przy najmniejszych zakupach, z ceną wybranej oferty poniżej 130 tys. zł, czyli progu, od którego w Polsce ogłasza się zamówienia w BZP, było to 41,5% (3 754 z 9 049). W BZP są to zwykle części większych postępowań.

Druga: to, kto kupuje, ma znaczenie. Szpitale i inne podmioty ochrony zdrowia dostały jedną ofertę w 73,9% zakupów oprogramowania (1 806 z 2 444), gminy w 52,3% (2 023 z 3 866), uczelnie i instytuty w 51,4%. Powiaty i województwa wypadają dużo lepiej: 30,6% (355 z 1 159) i 25,7% (107 z 416).

Trend przy tworzeniu oprogramowania idzie w dobrą stronę. Jedna oferta stanowiła 69,0% w 2023 roku (156 z 226), 56,1% w 2025 (175 z 312) i 48,7% w pierwszych trzech kwartałach 2026 (148 z 304).

Dla porównania z resztą Europy: unijna tablica wyników jednolitego rynku podaje dla Polski za 2024 rok 56% zamówień z jednym oferentem, przy średniej unijnej 28%. To są zamówienia powyżej progów unijnych, publikowane w TED, więc tych liczb nie należy dodawać do naszych. Pokazują jednak, że problem nie kończy się na kwocie progu.

Jedna oferta nie jest dowodem niczego złego. Bywa tak, że rynek jest wąski, termin krótki, a opis wymagań pasuje do jednego produktu. Dla kupującego wniosek jest prostszy: jeśli nie zadbasz o konkurencję, w połowie przypadków jej po prostu nie będzie.

2. Ten sam opis, ceny różne nawet dwa i pół raza

Gdy oferty są co najmniej dwie, ogłoszenie podaje cenę najtańszej i najdroższej. Iloraz tych dwóch cen pokazuje, jak bardzo firmy rozumieją ten sam opis inaczej. Przy licencjach i gotowym oprogramowaniu mediana wynosi 1,18, czyli najdroższa oferta jest o 18% droższa od najtańszej. Co najmniej dwukrotną różnicę widać w 11,9% postępowań (702 z 5 898). Przy tworzeniu i wdrażaniu oprogramowania mediana to 1,45, a co najmniej dwukrotną różnicę widać w 34,0% postępowań (136 z 400).

Rozrzut rośnie z liczbą ofert, więc uczciwe porównanie musi trzymać liczbę ofert stałą. Wtedy różnica robi się jeszcze wyraźniejsza.

Licencję wyceniają wszyscy tak samo, bo to ten sam produkt i różni ich głównie rabat. System pisany od zera każda firma wycenia według własnego rozumienia opisu: jedna liczy prosty formularz, druga integrację z księgowością i przeniesienie danych, trzecia dolicza zapas na to, czego w opisie nie ma. Pięć ofert na tworzenie oprogramowania to w medianie najdroższa oferta 2,57 raza droższa od najtańszej. Naszym zdaniem to nie szum, tylko pięć różnych projektów pod jednym tytułem.

W przetargu wygrywa zwykle najtańsza: tak było w 89,5% postępowań z co najmniej dwiema ofertami (7 808 z 8 723), a przy tworzeniu oprogramowania w 83,2% (333 z 400). W prywatnej firmie nie ma takiego przymusu i dobrze, bo najtańsza oferta przy rozrzucie 2,5 raza często po prostu wycenia mniej.

Wniosek dla kupującego: zanim zapytasz kilka firm o cenę, spisz jeden opis zakresu, na który odpowiedzą wszyscy. Co powinno się w nim znaleźć, opisujemy w tekście o tym, co zawiera analiza przedwdrożeniowa. Porównuj też sposób rozliczenia, nie tylko kwotę na końcu. Stała cena za opisany zakres i stawka za godziny to dwie różne obietnice, o czym piszemy w tekście stała cena czy godziny.

3. Co piąte postępowanie kończy się bez umowy

W trybie konkurencyjnym unieważniono 19,5% części zamówień na oprogramowanie (4 364 z 22 331). Najczęstsze powody to brak jakiejkolwiek oferty, 6,7% wszystkich części, oraz cena najkorzystniejszej oferty wyższa od kwoty, jaką zamawiający przeznaczył na zakup, 5,8%. W 4,0% odrzucono wszystkie oferty. To mniej więcej tyle samo, co na całym rynku: w próbie z 2025 roku unieważniono 22,4% części zamówień, a z powodu przekroczonego budżetu 6,5%.

Unieważnienie z powodu budżetu to w praktyce zderzenie dwóch szacunków: kupujący założył jedną kwotę, rynek wycenił drugą. W prywatnej firmie wygląda to tak samo, tylko nie trafia do żadnego biuletynu. Zanim ustalisz budżet na program, sprawdź rynkowe widełki, na przykład w tekście o tym, ile kosztuje aplikacja webowa.

4. Co trzecia umowa na rozwój systemu idzie z wolnej ręki, i to przez prawa do kodu

To najmocniejszy wynik tego badania. W latach 2021–2025 z wolnej ręki, czyli bez konkurencji, zawarto 36,7% umów na rozwój i utrzymanie oprogramowania ogłoszonych w BZP (1 551 z 4 230). Przy licencjach było to 7,8% (985 z 12 657), a we wszystkich zamówieniach z BZP w próbie z 2025 roku 4,8% (4 299 z 89 100).

Ustawa pozwala na wolną rękę w kilku sytuacjach. W 93,2% tych umów (1 445 z 1 551) zamawiający powołał się na art. 214 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych, czyli na to, że zamówienie może wykonać tylko jeden wykonawca. W 68,5% (1 062 z 1 551) uzasadnienie mówi wprost, dlaczego tylko ten jeden. Wykonawca jest autorem systemu, ma do niego autorskie prawa majątkowe, ma kod źródłowy, prowadzi nadzór autorski albo jest jego producentem. Typowe zdanie z ogłoszenia brzmi tak: firma „jest wyłącznym właścicielem praw autorskich kodu źródłowego Systemu […]”, więc zmiany i poprawki może wprowadzać tylko ona.

Z wolnej ręki, z uzasadnieniem odwołującym się do praw do kodu, zawarto więc co czwartą umowę na rozwój i utrzymanie oprogramowania (25,1%, 1 062 z 4 230). W gminach z wolnej ręki poszło 55,7% takich umów (445 z 799), a z powołaniem na prawa do kodu 42,4% (339 z 799). W szpitalach było to odpowiednio 49,6% i 36,4% (419 i 307 z 844). Uczelnie i administracja państwowa wypadają lepiej: 21,3% i 25,8%.

Udział wolnej ręki w rozwoju i utrzymaniu systemów rósł do 2024 roku: 27,4% w 2021 (109 z 398), 30,6% w 2022, 38,4% w 2023, 43,2% w 2024 (416 z 964). W 2025 roku spadł do 37,8% (429 z 1 134), a w pierwszych trzech kwartałach 2026 do 33,6% (290 z 863).

Żeby było jasne: zamówienie z wolnej ręki z powodu praw wyłącznych jest legalne i często jest jedynym rozsądnym wyjściem, bo kto inny ma zmieniać system, do którego nie ma kodu. Właśnie dlatego decyzja nie zapada w momencie aneksu. Zapada wiele lat wcześniej, przy pierwszym zakupie, kiedy umowa nie przenosiła praw do kodu albo nie dawała licencji na jego zmianę przez kogoś innego. Od tego dnia każda zmiana, każdy nowy przepis i każda integracja ma jednego możliwego wykonawcę i jedną cenę.

Przy zakupie programu dla prywatnej firmy mechanizm jest identyczny, tylko bez obowiązku publikowania uzasadnienia. Zanim podpiszesz umowę, sprawdź w niej trzy rzeczy:

1. Prawa do kodu. Przeniesienie autorskich praw majątkowych do kodu, z wymienionymi polami eksploatacji, albo licencja, która pozwala modyfikować program innej firmie niż autor.
2. Dostęp do kodu i danych. Repozytorium z kodem źródłowym, do którego masz dostęp przez cały czas, a nie dopiero po sporze, oraz eksport danych w otwartym formacie.
3. Dokumentacja na przejęcie. Opis instalacji, struktury bazy i zależności, z którym inny wykonawca da radę przejąć program bez autora.

Jeśli kupujesz program z dotacji, licz się z tym, że instytucja każe Ci zebrać oferty podobnie jak w przetargu, zgodnie z zasadą konkurencyjności. Wtedy wszystkie trzy wnioski z tego tekstu trafiają Cię wprost. Więcej o tym w tekście o dotacji na oprogramowanie dla małej firmy.

Województwa: gdzie jest najmniej konkurencji

Tabela pokazuje, jaka część zamówień na oprogramowanie dostała jedną ofertę i jaka część umów na rozwój i utrzymanie oprogramowania poszła z wolnej ręki, według siedziby zamawiającego. Pełne dane, z nazwą każdego zamawiającego, są w pliku do pobrania niżej, więc wynik da się zawęzić do gminy czy powiatu.

Przy mniej niż stu umowach na rozwój i utrzymanie (świętokrzyskie, lubuskie, opolskie) kilka umów jednego zamawiającego z jego stałym dostawcą przesuwa wynik o kilka punktów, więc tych trzech wierszy nie należy porównywać z resztą wprost.

Jak liczyliśmy

• Źródło: publiczny interfejs Biuletynu Zamówień Publicznych (ezamowienia.gov.pl/mo-board/api/v1/notice), typ ogłoszenia TenderResultNotice, pobrany 19 października 2026. Filtr kodu CPV w tym interfejsie dopasowuje dokładny kod, nie całą gałąź drzewa, więc zapytaliśmy o każdy z 450 kodów działów 48 i 72 osobno i usunęliśmy powtórzenia.
• Jednostka: część zamówienia, której główny kod CPV należy do działu 48 albo 72. Gdy wynik tej samej części wraca w późniejszym ogłoszeniu, liczy się raz, z ostatniego ogłoszenia.
• Tryb konkurencyjny: tryb podstawowy we wszystkich wariantach i partnerstwo innowacyjne. Zamówienia z wolnej ręki i negocjacje bez ogłoszenia nie wchodzą do liczby ofert, tak samo jak w danych UZP.
• Liczba ofert: pole 6.1 ogłoszenia, dla części zakończonych umową. Jeden rekord z liczbą 146 500 ofert wykluczyliśmy jako błąd wpisu.
• Rozrzut cen: cena najdroższej oferty podzielona przez cenę najtańszej (pola 6.3 i 6.2), dla części z co najmniej dwiema ofertami.
• Wolna ręka: przesłanka z art. 214 ust. 1 odczytana z ogłoszenia. Prawa do kodu to uzasadnienie, które wymienia prawa autorskie, autorskie prawa majątkowe, kod źródłowy, nadzór autorski, autora albo producenta systemu. Samego zacytowanego przepisu o prawach wyłącznych nie liczymy, bo zamawiający często przepisują całą treść ustawy. Trafność sprawdziliśmy ręcznie na losowej próbie uzasadnień.
• Typ zamawiającego: z nazwy i z rodzaju zamawiającego podanego w ogłoszeniu. Gmina to podmiot, którego nazwa zaczyna się od „Gmina”, „Miasto” albo „Urząd Gminy/Miasta”, a jednostki gminne (ośrodki, zarządy dróg, centra usług) liczymy osobno.
• Punkt odniesienia: wszystkie ogłoszenia o wyniku z co piątego dnia 2025 roku (73 dni, 58 651 ogłoszeń), przeliczone tym samym kodem.

Każdy procent z tekstu da się odtworzyć z pliku do pobrania, a przy najważniejszych podajemy w nawiasie licznik i mianownik. Jeśli któregoś procentu nie da się odtworzyć, to błąd w tekście, a nie fakt o rynku. Tak samo pracowaliśmy przy audycie statystyki o 97% awarii w n8n.

Ograniczenia

• BZP to nie cały rynek. W Polsce zamówień poniżej 130 tys. zł nie ogłasza się w BZP wcale, a zamówienia powyżej progów unijnych trafiają do TED. Nasze liczby dotyczą środka rynku.
• Kod CPV wybiera zamawiający. Część zakupów oprogramowania stoi pod kodem sprzętu, a część usług doradczych pod kodem programowania. Grupy są tak dokładne, jak opis zamawiającego.
• Wartości umów mają błędy wpisu. W 125 umowach z lat 2021–2025 kwota umowy jest mniej więcej sto razy większa od ceny wybranej oferty, zwykle dlatego, że zamawiający zgubił przecinek dziesiętny. Dlatego nie sumujemy wartości i nie podajemy udziałów w wartości.
• Ogłoszenie nie mówi, czy cena jest netto, czy brutto. Iloraz dwóch cen z tego samego ogłoszenia jest na to odporny, porównanie kwot między ogłoszeniami już nie.
• Jedna oferta i wolna ręka to nie zarzut. Badanie mierzy konkurencję, nie legalność. Nie oceniamy żadnego zamawiającego ani wykonawcy i dlatego w tekście nie pada żadna nazwa.

Pobierz dane

Przetargi na oprogramowanie w BZP 2021–2026, plik CSV w archiwum ZIP: 31 090 wierszy, jeden na część zamówienia, z opisem kolumn w środku. Licencja CC BY 4.0: możesz używać, przetwarzać i publikować, podając źródło: SEVENEDGE, analiza ogłoszeń o wyniku postępowania z BZP, z linkiem do tego tekstu.

Każde ogłoszenie można też sprawdzić samemu. Wystarczy jedno zapytanie do publicznego interfejsu e-Zamówień, na przykład o ogłoszenia o wyniku z kodem CPV 72230000 (usługi w zakresie rozwijania oprogramowania na zamówienie) z 2025 roku:

curl "https://ezamowienia.gov.pl/mo-board/api/v1/notice?NoticeType=TenderResultNotice&CpvCode=72230000&PublicationDateFrom=2025-01-01T00:00:00Z&PublicationDateTo=2026-01-01T00:00:00Z&PageSize=500"

Firmy, które same startują w takich przetargach, znajdą bieżące ogłoszenia z BZP w wyszukiwarce przetargów SevenOS.

Mamy w tym temacie własny interes i mówimy o nim wprost. SEVENEDGE pisze programy pod procesy firmy i w każdej umowie zapisuje, że kod i dane należą do klienta od pierwszego dnia. Ten tekst jest analizą publicznych ogłoszeń, a nie oceną któregokolwiek zamawiającego, wykonawcy ani systemu.